Acquisto di software in Svizzera: fabbisogno, offerte e contratti

Chiarire il fabbisogno e le varianti software

L'acquisto di software in Svizzera inizia con un'analisi tecnica del fabbisogno, passa attraverso il confronto delle offerte e si conclude con la stesura del contratto. Nel caso di enti pubblici aggiudicatori si aggiungono le prescrizioni del diritto degli appalti pubblici.

Il processo di selezione combina tre fasi operative: definire i requisiti, verificare le soluzioni idonee sulla base di criteri uniformi e garantire contrattualmente le prestazioni nonché la collaborazione. In questo modo, la decisione e la successiva responsabilità operativa sono allineate allo stesso fabbisogno.

L'acquisto di software in Svizzera comincia con l'analisi del fabbisogno: quale problema deve essere risolto? Il rilevamento dei requisiti prende le mosse dai processi interessati: come vengono svolte oggi le attività? Quali interfacce esistono verso altre applicazioni specialistiche e registri? Quali dati vengono generati e per quanto tempo devono essere conservati?

È necessario chiarire anche i gruppi di utenti: il personale amministrativo, gli enti esterni, la cittadinanza. Altrettanto importanti sono i volumi attesi, le lingue e i requisiti di accessibilità. Ne derivano criteri obbligatori, desiderabili e facoltativi, verificabili in seguito nella gara d'appalto.

Per progetti di maggiore entità vale la pena effettuare uno studio di fattibilità prima di vincolare i mezzi finanziari. Esso verifica la fattibilità tecnica, organizzativa, giuridica ed economica, confronta le varianti di soluzione e individua rischi e questioni aperte.

Un Proof of Concept va oltre: una o più varianti vengono testate in un ambiente limitato. I criteri di successo, la durata precisa e le condizioni di interruzione devono essere definiti in anticipo. Tali test devono essere aperti ai risultati e non devono anticipare la decisione di aggiudicazione.

Le soluzioni Open Source vanno incluse nel confronto delle varianti fin dall'inizio, non solo nel capitolato d'oneri. Verificate quali funzioni, integrazioni e servizi operativi sono disponibili e chi si assume la manutenzione e l'ulteriore sviluppo.

Oltre ai costi di acquisizione, confrontate anche i costi operativi, di integrazione e di uscita. Verificate l'accesso ai dati, le dipendenze dal fornitore e il fabbisogno di personale specializzato per l'esercizio, affinché le varianti Open Source, proprietarie e miste vengano valutate secondo gli stessi criteri.

Al termine della fase 1 si dispone di un catalogo di criteri verificabile. Esso documenta quale problema deve essere risolto, quali varianti sono state esaminate e quali rischi restano aperti.

Confronto delle varianti software: Open Source vs. Proprietario vs. Forma mista

Vantaggi e rischi delle soluzioni Open Source nell'acquisto di software in Svizzera

Chiarire il diritto degli appalti e le competenze

L'accordo internazionale più importante in materia di appalti è l'Accordo sugli appalti pubblici dell'OMC/GATT (Government Procurement Agreement, GPA). Firmato nel 1994, è in vigore per la Svizzera dal 1° gennaio 1996. È stato rivisto nel 2012; la versione riveduta è applicabile in Svizzera dal 1° gennaio 2021.

Sono soggetti al GPA gli enti aggiudicatori della Confederazione e dei Cantoni, nonché le autorità statali e le imprese pubbliche nei settori dell'approvvigionamento idrico, elettrico e dei trasporti, le cosiddette imprese settoriali.

Il GPA obbliga gli Stati firmatari ad aprire i propri mercati degli appalti ai fornitori di altri Stati membri. Contiene in particolare i principi di non discriminazione dei fornitori stranieri, di parità di trattamento tra fornitori nazionali e stranieri e di trasparenza.

Con gli appalti pubblici – in precedenza sistema delle sottomissioni – si regolamenta e si rende trasparente la procedura per l'assegnazione di forniture, prestazioni di servizi e lavori di costruzione. La Svizzera si è impegnata a bandire gare pubbliche per gli appalti dell'amministrazione centrale federale e dei Cantoni, nonché per quelli di ulteriori enti aggiudicatori (Comuni e imprese di diritto pubblico) nel settore delle infrastrutture (approvvigionamento idrico ed elettrico, trasporto pubblico esclusa la ferrovia, aeroporti, porti interni).

La mano pubblica deve bandire gare per appalti superiori alle soglie vigenti; i valori dipendono dal tipo di appalto, dall'ente aggiudicatore e dall'ambito degli accordi internazionali. Per gli appalti cantonali al di fuori dell'ambito degli accordi internazionali, le soglie e le procedure seguono il diritto cantonale applicabile e l'IVöB; la CDPE mette a disposizione schede informative e basi fondamentali a tal riguardo.

Per l'ambito degli accordi internazionali, la panoramica per Comuni e distretti indica CHF 350’000 per forniture e servizi e CHF 8’700’000 per lavori di costruzione. Per le imprese private con diritti esclusivi o speciali nei settori acqua, energia e trasporti indica CHF 700’000 per forniture e servizi; nel settore delle telecomunicazioni CHF 960’000, sebbene questo settore sia escluso.

A livello federale, la Legge federale sugli appalti pubblici (LAP) recepisce il GPA dell'OMC; l'Ordinanza sugli appalti pubblici (OAP) precisa l'ordinamento. L'ente aggiudicatore deve determinare le norme applicabili al singolo appalto.

Salvo alcune eccezioni, il diritto degli appalti rientra ampiamente nelle competenze dei Cantoni. Questi hanno emanato un ordinamento quadro comune con l'Accordo intercantonale sugli appalti pubblici (IVöB).

Ai sensi dell'art. 1, l'IVöB mira ad aprire il mercato degli appalti pubblici dei Cantoni, dei Comuni e di altri enti incaricati di compiti cantonali o comunali. Coinvolge terzi nella misura in cui essi siano vincolati da accordi internazionali.

Contemporaneamente, i Cantoni attuano la Legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI). I fornitori extra-cantonali non devono essere trattati peggio di quelli del proprio Cantone.

L'IVöB, come la LAP, è un ordinamento quadro. In seguito alla sua entrata in vigore, i Cantoni hanno emanato leggi di esecuzione. La versione vigente si chiama IVöB 2019; la CDPE mette a disposizione schede informative e un breve filmato per i fornitori.

La CDPE basa l'assegnazione degli appalti su tre principi: parità di trattamento di tutti i fornitori, trasparenza della procedura e mezzi di ricorso contro le decisioni relative alla procedura di gara e di aggiudicazione. Prima della prima pubblicazione è quindi necessario chiarire quale diritto si applichi, chi sia l'ente aggiudicatore e quali competenze interne esistano per la scelta della procedura, la valutazione e l'aggiudicazione.

Secondo il Tribunale federale, il concetto di compito pubblico va inteso in senso ampio. Comprende tutte le attività che servono a promuovere un interesse pubblico.

Ciò definisce il quadro per la fase 2: la norma applicabile determina il tipo di procedura, gli obblighi di pubblicazione e le competenze. A livello federale si applicano la LAP con l'OAP, a livello cantonale e comunale l'IVöB 2019 con le leggi di esecuzione dei Cantoni.

Esplorare e confrontare le offerte

La fase 2 esplora le offerte di mercato. Innanzitutto, occorre chiarire quale regime si applichi e quale procedura ne consegua.

Se un'affare rientri nell'ambito degli accordi internazionali decide sul regime applicabile e sugli obblighi di pubblicazione. Una grande parte degli appalti, soprattutto da parte di Comuni e piccoli Cantoni, avviene al di fuori dell'ambito degli accordi internazionali.

Là si applicano gli ordinamenti interni e cantonali; il mercato non deve essere aperto secondo le prescrizioni del GPA. Per l'ente aggiudicatore vale: determinare prima la norma applicabile e la soglia, poi scegliere la procedura.

L'esplorazione del mercato ha dei limiti: non deve distorcere la concorrenza e deve rispettare la parità di trattamento e la trasparenza. È ammissibile un'indagine di mercato aperta su tecnologie, standard e famiglie di soluzioni disponibili sul mercato. Presupposto è che non ne derivi un indebito vantaggio per singoli fornitori e che i risultati siano documentati.

Chi conosce il mercato precocemente può descrivere realisticamente il perimetro delle prestazioni ed evitare specifiche sovraprezzate o inutilmente complesse.

Nel confronto delle offerte non contano solo i prezzi delle licenze o degli abbonamenti. Vanno confrontati il modello di approvvigionamento e la responsabilità operativa, le interfacce e i formati dei dati, l'adattabilità, la disponibilità di know-how, le dipendenze da singoli produttori nonché i costi sull'intero ciclo di vita.

Software standard proprietario, sviluppo individuale, soluzioni Open Source e forme miste vanno esaminati con pari dignità. A favore dell'Open Source parlano spesso la sovranità sui dati, la verificabilità del codice e l'indipendenza da un unico fornitore. Per le soluzioni proprietarie, il supporto e la maturità del prodotto possono essere più semplici da valutare. Offerte informative come l'OSS Directory facilitano questa classificazione.

Per il confronto delle offerte, ogni soluzione va registrata secondo la stessa struttura: funzioni, modello di approvvigionamento, responsabilità operativa e condizioni d'impiego. In questo modo, diversi modelli di prodotto e di servizio diventano oggettivamente comparabili.

Per ogni possibile soluzione, annotate quali requisiti soddisfa, quali integrazioni sono necessarie, quali servizi operativi vi appartengono e come i dati possono essere acquisiti e rilasciati. I soli nomi non bastano per una valutazione tecnica.

Una lista di selezione comprensibile registra per ogni offerta le stesse informazioni. I criteri di aggiudicazione devono essere significativi e valutabili; si orientano alla prestazione acquistata e non devono essere estranei all'appalto (FHNW). Per il software, funzioni, integrazioni, servizi operativi e costi del ciclo di vita possono essere confrontati sulla base degli stessi criteri; criteri e ponderazione vanno fissati prima della valutazione.

Queste indicazioni diventano comparabili solo quando l'oggetto dell'appalto e la responsabilità operativa sono stabiliti. Solo allora si possono confrontare in modo affidabile il modello di approvvigionamento, le interfacce, i formati dei dati, l'adattabilità, il know-how, la dipendenza dal produttore e i costi del ciclo di vita.

Effettuare la gara d'appalto e l'aggiudicazione

La gara d'appalto traduce il fabbisogno della fase 1 e la conoscenza del mercato della fase 2 in una procedura. Conduce all'aggiudicazione e quindi alla fase 3.

Su simap.ch i fornitori trovano appalti interessanti; gli enti aggiudicatori vi raggiungono appalti con un rapporto ottimale tra prezzo e prestazioni. La piattaforma è lo strumento di lavoro attraverso cui avvengono la pubblicazione e l'invio delle offerte.

All'inizio sta la descrizione delle prestazioni. Dovrebbe formulare funzionalmente ciò che deve essere raggiunto, invece di descrivere una specifica soluzione di mercato, e nominare chiaramente le prescrizioni tecniche, organizzative e giuridiche vincolanti.

Vi rientrano volumi, termini, interfacce, requisiti di protezione dei dati e di sicurezza nonché indicazioni su esercizio e supporto. Parallelamente, i criteri di aggiudicazione vengono fissati e ponderati, affinché la valutazione resti comprensibile. Criteri di idoneità e di aggiudicazione vanno separati nettamente.

La scelta della procedura dipende dal diritto applicabile e dal valore dell'appalto. Usuali sono le procedure aperte, le procedure selettive con prequalifica, le procedure invitate e, sotto strette condizioni, le aggiudicazioni dirette.

Al di sopra della soglia rilevante, la gara d'appalto va pubblicata sulla piattaforma pubblica. I documenti di gara devono essere così completi che tutti i fornitori abbiano le stesse chances. Domande e risposte vanno rese accessibili a tutti; modifiche sostanziali al perimetro delle prestazioni richiedono una proroga adeguata dei termini.

La piattaforma elettronica ufficiale comune di Confederazione, Cantoni e Comuni è simap.ch. Dal 1° luglio 2024 è disponibile una nuova piattaforma produttiva. Per la formazione e gli esercizi esiste educ.simap.ch; le pubblicazioni pubblicate sulla vecchia piattaforma simap possono essere consultate su archiv.simap.ch.

Su simap.ch devono essere pubblicate tutte le gare d'appalto, le interruzioni e le aggiudicazioni nelle procedure selettive e aperte, nonché tutte le aggiudicazioni dirette al di sopra delle soglie per la procedura invitata. L'offerta base è gratuita; prestazioni supplementari come abbonamenti per ricerche automatizzate di profili e l'utilizzo dell'API possono essere fatturate.

L'associazione simap.ch gestisce il sistema informativo come organizzazione non profit e mette a disposizione ulteriori informazioni sugli appalti pubblici in Svizzera. Le condizioni generali di contratto regolano la messa a disposizione di informazioni e l'utilizzo della piattaforma tra enti aggiudicatori e potenziali fornitori.

Ogni persona che non desideri solo consultare le pubblicazioni necessita di un conto personale. Questo viene collegato a profili; i documenti sono accessibili ai fornitori registrati dopo che hanno cliccato su «manifestare interesse». I profili degli enti aggiudicatori vanno assegnati a uno dei quattro livelli: Cantone, Comuni, enti incaricati di compiti cantonali, enti incaricati di compiti comunali.

Il centro di competenza verifica se un nuovo profilo di ente aggiudicatore sia registrato correttamente. Una modifica successiva dell'assegnazione non è possibile; l'assegnazione corretta è importante anche per le statistiche degli appalti. Gli uffici dei dipartimenti cantonali vengono registrati sotto il rispettivo dipartimento; istituti con personalità giuridica, consorzi di scopo e persone giuridiche di diritto privato sono enti incaricati di compiti cantonali o comunali.

Dal febbraio 2025, la collaborazione di studi di ingegneria e società di consulenza presso gli enti aggiudicatori può essere limitata a singoli progetti. Il progetto KISSimap.ch sviluppa ulteriormente la piattaforma; i primi sei video esplicativi sono disponibili nell'aiuto online. Complementarmente, sono disponibili istruzioni e una guida rapida per i fornitori.

Le offerte possono essere inserite elettronicamente; le CGC sono state integrate dal 1° gennaio 2025 con l'inserimento online delle offerte. I collaboratori di un ente aggiudicatore vedono i documenti del proprio ente solo quando il conto è collegato al relativo profilo ed è stata richiesta la collaborazione.

Nella valutazione, le offerte vengono prima controllate per completezza e rispetto delle prescrizioni formali, poi valutate secondo i criteri comunicati. Le rettifiche di punti insignificanti vanno documentate, così come la motivazione della graduatoria. Il risultato deve essere comprensibile per gli offerenti.

Per le procedure di appalto valgono le prescrizioni secondo la LAP e l'IVöB nonché eventuali altre norme applicabili. Una documentazione accurata è la base affinché la decisione resista in sede di ricorso.

Aggiudicazione, contratto software e tutela giurisdizionale

La fase 3 è il contratto. Esso fissa ciò che il fabbisogno richiede e ciò che il mercato offre; l'aggiudicazione e la tutela giurisdizionale lo inquadrano.

L'aggiudicazione assegna l'appalto a un'offerta. Va comunicata alle parti e motivata, affinché la valutazione sia verificabile.

Tra la comunicazione della decisione e la conclusione del contratto intercorre il termine di ricorso. Secondo l'IVöB, il contratto con il fornitore considerato può essere concluso solo dopo la scadenza del termine per il ricorso contro l'aggiudicazione, a meno che il tribunale amministrativo cantonale non abbia concesso a un ricorso effetto sospensivo (art. 42 cpv. 1). Pianificate di conseguenza la comunicazione e la firma del contratto.

Va distinto tra il contratto sul software e il regolamento della piattaforma di appalto. Il contratto software regola durata, prestazioni e uscita, le CGC della piattaforma regolano l'utilizzo.

Un contratto software dovrebbe descrivere il perimetro delle prestazioni per moduli, utenti e integrazioni e stabilire come venga verificata l'accettazione. Per le tariffe vi devono rientrare le componenti di prezzo, il calcolo dipendente dall'utilizzo e le condizioni per le modifiche; durata, prolungamento e disdetta vanno formulati in modo inequivocabile.

Per le soluzioni Cloud e SaaS, il contratto regola chi è responsabile per l'esercizio, la manutenzione e gli aggiornamenti e come i livelli di servizio vengano misurati e rendicontati. Descrive inoltre i canali di segnalazione in caso di guasti e incidenti di sicurezza nonché gli obblighi di collaborazione di entrambe le parti.

Per i dati personali e i dati aziendali confidenziali, scopo, diritti di accesso, subappaltatori e luoghi di archiviazione vanno concordati in modo tale che l'organizzazione possa adempiere ai suoi obblighi. Il contratto fissa quali dati vengono elaborati e come le modifiche alle prestazioni vengano comunicate.

Per l'uscita vanno concordati formati dei dati, volume dell'esportazione, modalità di consegna e supporto durante il cambio. Stabilite anche quando terminano gli accessi, quali dati vengono cancellati e come la cancellazione venga confermata.

Un processo di accettazione e di modifica impedisce che le aspettative vengano chiarite solo durante l'esercizio. Fissate chi autorizza le modifiche, come vengono commissionate le prestazioni aggiuntive e come vengono trattate le deviazioni dalle prestazioni concordate.

Nello sviluppo individuale, i diritti sul software e sui dati, la partecipazione alle modifiche e la possibilità di svincolarsi da singoli fornitori sono centrali. Chi lega la conclusione del contratto al reale ciclo di vita della soluzione evita successivi costi di cambio.

La tutela giurisdizionale è un elemento portante del sistema: la CDPE spiega che l'assegnazione degli appalti si basa, tra l'altro, su mezzi di ricorso contro le decisioni relative alla procedura di gara e di aggiudicazione.

Quale istanza di ricorso sia competente lo determina la norma applicabile. Nell'ambito cantonale dell'IVöB, l'accordo nomina il tribunale amministrativo cantonale in relazione all'effetto sospensivo di un ricorso (art. 42 cpv. 1).

Poiché errori procedurali possono mettere a rischio l'intera decisione, la documentazione completa di criteri, valutazione e comunicazione è la precauzione più efficace.

Garantire la sovranità digitale e l'esercizio

Per l'acquisto di software, la sovranità digitale è un criterio di valutazione: riguarda l'esercizio, l'accesso ai dati e l'uscita.

Va verificata attraverso tutte e tre le fasi: nel fabbisogno, nel confronto delle offerte e nel contratto. All'uscita decide se l'organizzazione resta capace di agire.

Sovranità digitale significa mantenere la propria organizzazione capace di agire. Nell'acquisto di software si manifesta nel fatto che l'organizzazione possa decidere sui dati, sulle opzioni operative e su un eventuale cambio di fornitore.

Per la mano pubblica significa: deve poter decidere quali soluzioni impiegare a quali condizioni e come accedervi in caso di emergenza. Vale anche se ne acquista parti da partner infrastrutturali.

In questo contesto, le dipendenze vanno valutate sistematicamente. Vanno verificati il vincolo tecnico a prodotto o piattaforma, il vincolo economico attraverso lunghe durate e costi di cambio, il vincolo organizzativo attraverso know-how presso poche persone nonché il vincolo giuridico attraverso obblighi di conservazione e protezione dei dati.

Un indicatore importante: la propria organizzazione riesce ad accedere ai propri dati senza la collaborazione di un fornitore e può continuare l'esercizio? Portabilità, interfacce aperte e formati di dati documentati sono punti di partenza pratici. All'esercizio appartengono un modello operativo con responsabilità chiaramente assegnate, un processo di aggiornamento e patch, un concetto di emergenza e riavvio nonché verifiche regolari.

I rischi di sicurezza e operativi appartengono ai criteri di appalto. Chiedete come le vulnerabilità di sicurezza vengano segnalate e corrette, quale responsabilità di aggiornamento valga e quali prove per l'esercizio continuativo vengano concordate.

Verificate se la soluzione si integri nell'architettura esistente e quali dipendenze ne derivino. Interfacce, formati dei dati, concetti di identità e autorizzazione nonché ripristinabilità appartengono alla valutazione tecnica e al contratto.

Per l'esercizio, le competenze tra organizzazione, fornitore ed eventuali partner infrastrutturali vanno fissate. Concordate chi si assuma monitoraggio, supporto, modifiche ed escalation e come la collaborazione venga documentata.

Un concetto di uscita solido inizia nella selezione: i dati devono restare disponibili in forma utilizzabile e vie operative alternative vanno verificate. Nel contratto, esportazione, supporto alla consegna e cancellazione appartengono ai punti espressamente regolamentati.

La sostenibilità a lungo termine può essere verificata regolarmente in base alle tipologie di costo, alla qualità del servizio, alle dipendenze e ai rischi aperti. I risultati aiutano a valutare tempestivamente le opzioni contrattuali e a pianificare investimenti nell'esercizio e nell'ulteriore sviluppo.

L'esercizio fa parte della fase 3. Responsabilità, livelli di servizio e l'uscita dalla soluzione appartengono al contratto; così si chiude il cerchio con fabbisogno e offerte di mercato.