Acquisition de logiciels en Suisse : besoins, offres et contrats

Clarifier les besoins et les variantes logicielles

L'acquisition de logiciels en Suisse commence par une clarification technique des besoins, passe par la comparaison des offres et aboutit à la rédaction du contrat. Pour les pouvoirs adjudicateurs publics, s'ajoutent les prescriptions du droit des marchés publics.

Le processus de sélection relie trois étapes de travail : définir les exigences, examiner les solutions appropriées sur la base de critères identiques et sécuriser contractuellement les prestations ainsi que la collaboration. Ainsi, la décision et la responsabilité d'exploitation ultérieure sont alignées sur le même besoin.

L'acquisition de logiciels en Suisse débute par la clarification des besoins : quel problème doit être résolu ? La détermination des besoins s'appuie sur les processus concernés : comment les tâches sont-elles effectuées aujourd'hui ? Quelles interfaces existent avec d'autres applications métier et registres ? Quelles données sont générées et pendant combien de temps doivent-elles être conservées ?

Il convient également de clarifier les cercles d'utilisateurs : collaborateurs administratifs, instances externes, citoyennes et citoyens. De même pour les volumes attendus, les langues et les exigences en matière d'accessibilité. Il en résulte des critères obligatoires, souhaitables et facultatifs, qui pourront être vérifiés ultérieurement lors de l'appel d'offres.

Pour les projets plus importants, il vaut la peine de réaliser une étude de faisabilité avant d'engager des fonds. Elle examine la faisabilité technique, organisationnelle, juridique et économique, compare les variantes de solution et identifie les risques et les questions en suspens.

Une preuve de concept (Proof of Concept) va plus loin : une ou plusieurs variantes sont testées dans un environnement limité. Les critères de succès, la durée claire et les conditions d'abandon doivent être définis au préalable. Ces tests doivent rester ouverts quant aux résultats et ne pas anticiper la décision d'attribution.

Les solutions open source doivent figurer tôt dans la comparaison des variantes, et non seulement dans le cahier des charges. Vérifiez quelles fonctions, intégrations et prestations d'exploitation sont disponibles et qui assume la maintenance et le développement continu.

Comparez, outre les coûts d'acquisition, les coûts d'exploitation, d'intégration et de sortie. Examinez l'accès aux données, les dépendances vis-à-vis des fournisseurs et les besoins en personnel spécialisé pour l'exploitation, afin que les variantes open source, propriétaires et mixtes soient évaluées selon les mêmes critères.

À la fin de l'étape 1 figure un catalogue de critères vérifiables. Il consigne le problème à résoudre, les variantes examinées et les risques qui subsistent.

Comparaison des variantes logicielles : Open Source vs Propriétaire vs Forme mixte

Avantages et risques des solutions open source dans l'acquisition de logiciels en Suisse

Clarifier le droit des marchés publics et les compétences

L'accord international le plus important en matière de droit des marchés publics est l'Accord sur les marchés publics (AMP) du GATT/OMC. Il a été signé en 1994 et s'applique à la Suisse depuis le 1er janvier 1996. Il a été révisé en 2012 ; la version révisée s'applique à la Suisse depuis le 1er janvier 2021.

Sont soumis à l'AMP les pouvoirs adjudicateurs de la Confédération et des cantons, ainsi que les autorités étatiques et les entreprises publiques dans les secteurs de l'approvisionnement en eau, en électricité et en transports, les dites entreprises de secteur.

L'AMP oblige les États signataires à ouvrir leurs marchés publics aux fournisseurs d'autres États membres. Il contient notamment les principes de non-discrimination des fournisseurs étrangers, d'égalité de traitement des fournisseurs nationaux et étrangers, ainsi que de transparence.

Les marchés publics – anciennement système des soumissions – réglementent et rendent transparentes les procédures d'attribution des marchés de fournitures, de services et de travaux. La Suisse s'est engagée à publier les appels d'offres pour les acquisitions de l'administration centrale fédérale et des cantons, ainsi que celles d'autres entités adjudicatrices (communes et entreprises de droit public) dans le domaine des infrastructures (approvisionnement en eau et en électricité, transports publics sans les chemins de fer, aéroports, ports intérieurs).

Le secteur public doit publier les appels d'offres pour les marchés dépassant les seuils applicables ; ces valeurs dépendent du type d'acquisition, du pouvoir adjudicateur et du domaine couvert par les accords internationaux. Pour les acquisitions cantonales hors du domaine des accords internationaux, les seuils et les procédures sont régis par le droit cantonal applicable et par l'IVöB ; la CDPE met à disposition des fiches d'information et des bases à ce sujet.

Pour le domaine des accords internationaux, l'aperçu pour les communes et les districts indique CHF 350’000 pour les fournitures et services, et CHF 8’700’000 pour les travaux de construction. Pour les entreprises privées disposant de droits exclusifs ou spéciaux dans les secteurs de l'eau, de l'énergie et des transports, il indique CHF 700’000 pour les fournitures et services ; dans le domaine des télécommunications, CHF 960’000, bien que ce domaine soit exclu.

Au niveau fédéral, la Loi fédérale sur les marchés publics (LMP) transpose l'AMP de l'OMC ; l'Ordonnance sur les marchés publics (OMP) précise le cadre. L'entité adjudicatrice doit déterminer les dispositions applicables au marché concret.

Le droit des marchés publics relève, à quelques exceptions près, largement de la compétence des cantons. Ceux-ci ont établi un cadre commun avec la Convention intercantonale sur les marchés publics (IVöB).

Selon l'art. 1, l'IVöB vise à ouvrir le marché des commandes publiques des cantons, des communes et d'autres porteurs de tâches cantonales ou communales. Elle inclut les tiers dans la mesure où ils y sont contraints par des traités internationaux.

Parallèlement, les cantons mettent en œuvre la Loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI). Les fournisseurs extra-cantonaux ne doivent pas être traités moins favorablement que ceux du propre canton.

L'IVöB est, comme la LMP, un cadre normatif. Suite à son entrée en vigueur, les cantons ont édicté des lois d'application. La version en vigueur s'appelle IVöB 2019 ; la CDPE met à disposition des fiches d'information et un court métrage pour les fournisseurs.

La CDPE fonde l'attribution des marchés sur trois principes : égalité de traitement de tous les fournisseurs, transparence de la procédure et voies de recours contre les décisions relatives à la procédure d'appel d'offres et d'adjudication. Avant la première publication, il convient donc de clarifier quel droit s'applique, qui est l'entité adjudicatrice et quelles sont les compétences internes pour le choix de la procédure, l'évaluation et l'adjudication.

Selon l'opinion du Tribunal fédéral, la notion de tâche publique doit être comprise largement. Elle englobe toutes les activités qui servent à promouvoir un intérêt public.

Le cadre de l'étape 2 est ainsi fixé : la législation applicable détermine le type de procédure, les obligations de publication et les compétences. Au niveau fédéral, s'appliquent la LMP et l'OMP ; au niveau cantonal et communal, l'IVöB 2019 avec les lois d'application des cantons.

Explorer et comparer les offres

L'étape 2 explore les offres du marché. Il faut d'abord clarifier quel régime s'applique et quelle procédure en découle.

Le fait qu'une opération relève du domaine des accords internationaux détermine le régime applicable et les obligations de publication. Une grande partie des acquisitions, notamment par les communes et les petits cantons, a lieu hors du domaine des accords internationaux.

Là s'appliquent les ordonnances nationales et cantonales ; le marché n'a pas besoin d'être ouvert selon les prescriptions de l'AMP. Pour l'entité adjudicatrice, la règle est la suivante : déterminer d'abord la législation applicable et le seuil, puis choisir la procédure.

L'exploration du marché a ses limites : elle ne doit pas fausser la concurrence et doit respecter l'égalité de traitement ainsi que la transparence. Une clarification ouverte du marché concernant les technologies, les standards et les familles de solutions disponibles sur le marché est autorisée. La condition est qu'il n'en résulte aucun avantage indû pour certains fournisseurs et que les résultats soient documentés.

Celui qui connaît tôt le marché peut décrire de manière réaliste l'étendue des prestations et éviter des spécifications surévaluées ou inutilement complexes.

Lors de la comparaison des offres, ce ne sont pas seulement les prix des licences ou des abonnements qui comptent. Il faut mettre en regard le modèle d'acquisition et la responsabilité d'exploitation, les interfaces et les formats de données, l'adaptabilité, la disponibilité du savoir-faire, les dépendances vis-à-vis de fabricants individuels, ainsi que les coûts sur l'ensemble du cycle de vie.

Les logiciels standard propriétaires, le développement sur mesure, les solutions open source et les formes mixtes doivent être examinés à égalité. En faveur de l'open source plaident souvent la souveraineté des données, la vérifiabilité du code et l'indépendance vis-à-vis d'un fournisseur unique. Pour les solutions propriétaires, le support et la maturité du produit peuvent être plus faciles à évaluer. Des offres d'information telles que l'OSS Directory facilitent cette classification.

Pour la comparaison des offres, chaque solution doit être saisie selon la même structure : fonctions, modèle d'acquisition, responsabilité d'exploitation et conditions d'utilisation. Ainsi, différents modèles de produits et de services deviennent objectivement comparables.

Pour chaque solution possible, notez quelles exigences elle satisfait, quelles intégrations sont nécessaires, quelles prestations d'exploitation y sont associées et comment les données peuvent être extraites et restituées. Les noms seuls ne suffisent pas pour une évaluation technique.

Une liste de sélection compréhensible consigne les mêmes indications pour chaque offre. Les critères d'adjudication doivent être significatifs et évaluables ; ils se rapportent à la prestation acquise et ne doivent pas être étrangers à l'objet du marché (FHNW). Pour les logiciels, les fonctions, les intégrations, les prestations d'exploitation et les coûts du cycle de vie peuvent être comparés sur la base des mêmes critères ; les critères et leur pondération doivent être fixés avant l'évaluation.

Ces indications ne deviennent comparables que lorsque l'objet de l'acquisition et la responsabilité d'exploitation sont établis. Ce n'est qu'alors que le modèle d'acquisition, les interfaces, les formats de données, l'adaptabilité, le savoir-faire, la dépendance vis-à-vis du fabricant et les coûts du cycle de vie peuvent être confrontés de manière fiable.

Réaliser l'appel d'offres et l'adjudication

L'appel d'offres traduit le besoin de l'étape 1 et la connaissance du marché de l'étape 2 en une procédure. Il conduit à l'adjudication et donc à l'étape 3.

Sur simap.ch, les fournisseurs trouvent des marchés intéressants ; les entités adjudicatrices y atteignent un rapport qualité-prix optimal pour leurs acquisitions. La plateforme est l'outil de travail par lequel passent la publication et la soumission des offres.

Au début se trouve la description des prestations. Elle doit formuler fonctionnellement ce qui doit être atteint, plutôt que de décrire une solution de marché spécifique, et nommer clairement les prescriptions techniques, organisationnelles et juridiques impératives.

Cela inclut les quantités, les délais, les interfaces, les exigences en matière de protection des données et de sécurité ainsi que les indications sur l'exploitation et le support. Parallèlement, les critères d'adjudication sont fixés et pondérés, afin que l'évaluation reste traçable. Les critères de qualification et d'adjudication doivent être strictement séparés.

Le choix de la procédure dépend du droit applicable et de la valeur du marché. Les procédures ouvertes, les procédures sélectives avec préqualification, les procédures sur invitation et, sous des conditions étroites, les gré à gré sont courantes.

Au-dessus du seuil pertinent, l'appel d'offres doit être publié sur la plateforme publique. Les documents d'appel d'offres doivent être si complets que tous les fournisseurs ont les mêmes chances. Les questions et réponses doivent être divulguées à tous ; les modifications substantielles de l'étendue des prestations nécessitent une prolongation appropriée des délais.

La plateforme électronique officielle commune de la Confédération, des cantons et des communes est simap.ch. Depuis le 1er juillet 2024, une nouvelle plateforme productive est disponible. Pour la formation et les exercices, il existe educ.simap.ch ; les publications publiées sur l'ancienne plateforme simap peuvent être consultées sur archiv.simap.ch.

Sur simap.ch, tous les appels d'offres, abandons et adjudications dans les procédures sélectives et ouvertes, ainsi que toutes les adjudications de gré à gré au-dessus des seuils pour la procédure sur invitation, doivent être publiés. L'offre de base est gratuite ; des prestations supplémentaires telles que des abonnements pour des recherches de profil automatisées et l'utilisation de l'API peuvent être facturées.

L'association simap.ch exploite le système d'information en tant qu'organisation à but non lucratif et fournit des informations complémentaires sur les marchés publics en Suisse. Les conditions générales réglementent la mise à disposition d'informations et l'utilisation de la plateforme entre les pouvoirs adjudicateurs et les fournisseurs potentiels.

Toute personne qui ne souhaite pas seulement consulter les publications a besoin d'un compte personnel. Celui-ci est lié à des profils ; les documents sont accessibles aux fournisseurs enregistrés après qu'ils ont cliqué sur « manifester de l'intérêt ». Les profils des services acquéreurs doivent être attribués à l'un des quatre niveaux : canton, communes, porteurs de tâches cantonales, porteurs de tâches communales.

Le centre de compétences vérifie si un nouveau profil de service acquéreur est correctement saisi. Une modification ultérieure de l'attribution n'est pas possible ; la bonne attribution est également importante pour les statistiques d'adjudication. Les services des départements cantonaux sont enregistrés sous le département correspondant ; les établissements dotés de la personnalité juridique, les associations de communes et les personnes morales de droit privé sont des porteurs de tâches cantonales ou communales.

Depuis février 2025, la collaboration de bureaux d'ingénieurs et d'entreprises de conseil avec les services acquéreurs peut être limitée à des projets individuels. Le projet KISSimap.ch développe davantage la plateforme ; les six premières vidéos explicatives sont disponibles dans l'aide en ligne. Des instructions et un guide rapide pour les fournisseurs sont également disponibles.

Les offres peuvent être soumises électroniquement ; les CGV ont été complétées au 1er janvier 2025 par la soumission électronique des offres. Les collaboratrices et collaborateurs d'un service acquéreur ne voient les documents de leur propre service que lorsque le compte est lié au profil concerné et que la collaboration a été demandée.

Lors de l'évaluation, les offres sont d'abord vérifiées quant à leur exhaustivité et au respect des prescriptions formelles, puis évaluées selon les critères communiqués. Les corrections de points non essentiels doivent être documentées, tout comme la justification du classement. Le résultat doit être compréhensible pour les soumissionnaires.

Les procédures d'acquisition sont soumises aux prescriptions selon la LMP et l'IVöB, ainsi qu'à d'autres prescriptions applicables le cas échéant. Une documentation rigoureuse est la base pour que la décision tienne bon en cas de procédure de recours.

Adjudication, contrat logiciel et protection juridique

L'étape 3 est le contrat. Il consigne ce que le besoin exige et ce que le marché offre ; l'adjudication et la protection juridique l'encadrent.

L'adjudication attribue le marché à une offre. Elle doit être communiquée aux parties et motivée, afin que l'évaluation soit vérifiable.

Entre l'ouverture de la décision et la conclusion du contrat se situe le délai de recours. Selon l'IVöB, le contrat avec le fournisseur retenu ne peut être conclu qu'après l'écoulement du délai de recours contre l'adjudication, sauf si le tribunal administratif cantonal a accordé à un recours un effet suspensif (art. 42 al. 1). Planifiez la communication et la signature du contrat en conséquence.

Il faut distinguer le contrat relatif au logiciel et le règlement de la plateforme d'acquisition. Le contrat logiciel réglemente la durée, la prestation et la sortie, tandis que les CGV de la plateforme réglementent l'utilisation.

Un contrat logiciel devrait décrire l'étendue des prestations par modules, utilisateurs et intégrations, et définir comment la réception est vérifiée. Pour les frais, les composantes du prix, le calcul dépendant de l'utilisation et les conditions de modification doivent y figurer ; la durée, le renouvellement et la résiliation doivent être formulés clairement.

Pour les solutions Cloud et SaaS, le contrat réglemente qui assume l'exploitation, la maintenance et les mises à jour, et comment les niveaux de service sont mesurés et indiqués. Il décrit également les canaux de signalement en cas de perturbations et d'incidents de sécurité, ainsi que les obligations de collaboration des deux parties.

Pour les données personnelles et les données commerciales confidentielles, la finalité, les droits d'accès, les sous-traitants et les lieux de stockage doivent être convenus de telle sorte que l'organisation puisse remplir ses obligations. Le contrat consigne quelles données sont traitées et comment les modifications des prestations sont communiquées.

Pour la sortie, il faut convenir des formats de données, de l'étendue de l'exportation, du mode de remise et du soutien lors du changement. Fixez également quand les accès prennent fin, quelles données sont supprimées et comment la suppression est confirmée.

Un processus de réception et de modification empêche que les attentes ne soient clarifiées seulement lors de l'exploitation. Consignez qui approuve les modifications, comment les prestations supplémentaires sont commandées et comment les écarts par rapport aux prestations convenues sont traités.

Pour le développement sur mesure, les droits sur le logiciel et les données, la participation aux modifications et la possibilité de se détacher de fournisseurs individuels sont centraux. Celui qui lie la conclusion du contrat au cycle de vie réel de la solution évite des coûts de changement ultérieurs.

La protection juridique est un élément porteur du système : la CDPE explique que l'attribution des marchés s'appuie notamment sur des voies de recours contre les décisions relatives à la procédure d'appel d'offres et d'adjudication.

L'instance de recours compétente est déterminée par la législation applicable. Dans le domaine cantonal de l'IVöB, la convention mentionne le tribunal administratif cantonal dans le contexte de l'effet suspensif d'un recours (art. 42 al. 1).

Étant donné que les erreurs de procédure peuvent mettre en péril toute la décision, la documentation sans faille des critères, de l'évaluation et de la communication est la prévention la plus efficace.

Assurer la souveraineté numérique et l'exploitation

Pour l'acquisition de logiciels, la souveraineté numérique est un critère d'évaluation : elle concerne l'exploitation, l'accès aux données et la sortie.

Elle doit être examinée tout au long des trois étapes : lors de la définition des besoins, lors de la comparaison des offres et dans le contrat. Lors de la sortie, elle décide si l'organisation reste capable d'agir.

La souveraineté numérique signifie maintenir la capacité d'action de sa propre organisation. Dans l'acquisition de logiciels, elle se manifeste par la capacité de l'organisation à décider des données, des options d'exploitation et d'un éventuel changement de fournisseur.

Pour le secteur public, cela signifie : il doit pouvoir décider quelles solutions il utilise, à quelles conditions, et comment il y accède en cas d'urgence. Cela vaut également lorsqu'il obtient certaines parties auprès de partenaires d'infrastructure.

Dans ce contexte, les dépendances doivent être évaluées systématiquement. Il faut examiner la liaison technique au produit ou à la plateforme, la liaison économique par des durées longues et des coûts de changement, la liaison organisationnelle par le savoir-faire détenu par peu de personnes, ainsi que la liaison juridique par les obligations de conservation et de protection des données.

Un indicateur important : l'organisation accède-t-elle à ses données sans la participation d'un fournisseur et peut-elle poursuivre l'exploitation ? La portabilité, les interfaces ouvertes et les formats de données documentés sont des points de départ pratiques. L'exploitation comprend un modèle d'exploitation avec des responsabilités clairement attribuées, un processus de mise à jour et de correctifs, un concept d'urgence et de redémarrage, ainsi que des contrôles réguliers.

Les risques de sécurité et d'exploitation font partie des critères d'acquisition. Demandez comment les failles de sécurité sont signalées et corrigées, quelle est la responsabilité en matière de mises à jour et quelles preuves sont convenues pour l'exploitation courante.

Vérifiez si la solution s'intègre dans l'architecture existante et quelles dépendances en résultent. Les interfaces, les formats de données, les concepts d'identité et d'autorisation, ainsi que la restaurabilité, font partie de l'évaluation technique et du contrat.

Pour l'exploitation, les responsabilités entre l'organisation, le fournisseur et d'éventuels partenaires d'infrastructure doivent être consignées. Convenez qui assume la surveillance, le support, les modifications et les escalades, et comment la collaboration est documentée.

Un concept de sortie solide commence dès la sélection : les données doivent rester disponibles sous une forme utilisable, et des voies d'exploitation alternatives doivent être examinées. Dans le contrat, l'exportation, le soutien à la remise et la suppression font partie des points expressément réglementés.

La viabilité à long terme peut être vérifiée régulièrement sur la base des types de coûts, de la qualité du service, des dépendances et des risques ouverts. Les résultats aident à évaluer les options contractuelles en temps utile et à planifier les investissements dans l'exploitation et le développement continu.

L'exploitation fait partie de l'étape 3. Les responsabilités, les niveaux de service et la sortie de la solution appartiennent au contrat ; ainsi boucle la boucle avec les besoins et les offres du marché.