Softwarebeschaffung in der Schweiz: Bedarf, Angebote und Verträge

Bedarf und Softwarevarianten klären

Die Softwarebeschaffung in der Schweiz beginnt mit einer fachlichen Bedarfsklärung und führt über den Angebotsvergleich zur Vertragsgestaltung. Bei öffentlichen Auftraggeberinnen und Auftraggebern kommen die Vorgaben des Beschaffungsrechts hinzu.

Der Auswahlprozess verbindet drei Arbeitsschritte: Anforderungen festlegen, geeignete Lösungsangebote anhand gleicher Kriterien prüfen und Leistung sowie Zusammenarbeit vertraglich sichern. So werden Entscheid und spätere Betriebsverantwortung auf denselben Bedarf ausgerichtet.

Softwarebeschaffung in der Schweiz beginnt mit der Bedarfsklärung: Welches Problem soll gelöst werden? Die Bedarfserhebung knüpft an den betroffenen Prozessen an: Wie werden Aufgaben heute erledigt? Welche Schnittstellen zu anderen Fachanwendungen und Registern bestehen? Welche Daten fallen an, und wie lange sind sie aufzubewahren?

Zu klären sind auch Nutzerkreise: Verwaltungsmitarbeitende, externe Stellen, Bürgerinnen und Bürger. Ebenso erwartete Mengen, Sprachen und Anforderungen an die Zugänglichkeit. Daraus entstehen Muss-, Soll- und Kann-Kriterien, die später in der Ausschreibung überprüfbar sind.

Bei grösseren Vorhaben lohnt sich eine Machbarkeitsstudie, bevor Mittel gebunden werden. Sie prüft die technische, organisatorische, rechtliche und wirtschaftliche Machbarkeit, vergleicht Lösungsvarianten und benennt Risiken und offene Fragen.

Ein Proof of Concept geht weiter: Eine oder mehrere Varianten werden in begrenztem Umfeld erprobt. Erfolgskriterien, klare Dauer und Abbruchbedingungen sind vorher festzulegen. Solche Erprobungen müssen ergebnisoffen sein und dürfen keine Vergabeentscheidung vorwegnehmen.

Open-Source-Lösungen gehören früh in den Variantenvergleich, nicht erst ins Pflichtenheft. Prüfen Sie, welche Funktionen, Integrationen und Betriebsleistungen verfügbar sind und wer Wartung sowie Weiterentwicklung übernimmt.

Vergleichen Sie neben Anschaffungskosten auch Betriebs-, Integrations- und Ausstiegskosten. Prüfen Sie Datenzugriff, Anbieterabhängigkeiten und Fachpersonalbedarf für den Betrieb, damit Open-Source-, proprietäre und gemischte Varianten nach denselben Kriterien beurteilt werden.

Am Ende von Schritt 1 steht ein prüfbarer Kriterienkatalog. Er hält fest, welches Problem gelöst werden soll, welche Varianten geprüft wurden und welche Risiken offen bleiben.

Vergleich von Softwarevarianten: Open Source vs. Proprietär vs. Mischform

Vorteile und Risiken von Open-Source-Lösungen in der Schweizer Softwarebeschaffung

Vergaberecht und Zuständigkeiten klären

Das wichtigste internationale vergaberechtliche Abkommen ist das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement, GPA). Es wurde 1994 unterzeichnet und gilt für die Schweiz seit dem 1. Januar 1996. 2012 wurde es revidiert; die revidierte Fassung gilt für die Schweiz seit dem 1. Januar 2021.

Dem GPA unterstellt sind Auftraggeberinnen und Auftraggeber von Bund und Kantonen sowie staatliche Behörden und öffentliche Unternehmen in den Sektoren Wasser-, Elektrizitäts- und Verkehrsversorgung, die sogenannten Sektorenunternehmen.

Das GPA verpflichtet die Unterzeichnerstaaten, ihre Beschaffungsmärkte für Anbieterinnen und Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten zu öffnen. Es enthält insbesondere die Grundsätze der Nichtdiskriminierung ausländischer Anbieterinnen und Anbieter, der Gleichbehandlung von in- und ausländischen Anbieterinnen und Anbietern sowie der Transparenz.

Mit dem öffentlichen Beschaffungswesen – früher Submissionswesen – wird das Verfahren zur Vergabe von Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträgen geregelt und transparent gestaltet. Die Schweiz hat sich verpflichtet, Beschaffungen der Zentralverwaltung des Bundes und der Kantone sowie Beschaffungen weiterer Vergabestellen (Gemeinden und öffentlich-rechtliche Unternehmen) im Infrastrukturbereich (Wasser- und Stromversorgung, öffentlicher Verkehr ohne Eisenbahnen, Flughäfen, Binnenhäfen) öffentlich auszuschreiben.

Die öffentliche Hand muss Aufträge oberhalb der geltenden Schwellenwerte ausschreiben; die Werte hängen von Beschaffungsart, Auftraggeberin und Staatsvertragsbereich ab. Für kantonale Beschaffungen ausserhalb des Staatsvertragsbereichs richten sich Schwellenwerte und Verfahren nach dem anwendbaren kantonalen Recht und der IVöB; die BPUK stellt dazu Faktenblätter und Grundlagen bereit.

Für den Staatsvertragsbereich nennt die Übersicht für Gemeinden und Bezirke CHF 350’000 bei Lieferungen und Dienstleistungen sowie CHF 8’700’000 bei Bauleistungen. Für private Unternehmen mit ausschliesslichen oder besonderen Rechten in den Sektoren Wasser, Energie und Verkehr nennt sie CHF 700’000 bei Lieferungen und Dienstleistungen; im Bereich der Telekommunikation CHF 960’000, wobei dieser Bereich ausgeklinkt ist.

Auf Bundesebene setzt das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) das WTO-GPA um; die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) präzisiert die Ordnung. Die Vergabestelle muss die für den konkreten Auftrag geltenden Vorschriften bestimmen.

Das Vergaberecht liegt, von gewissen Ausnahmen abgesehen, weitgehend in der Kompetenz der Kantone. Diese erliessen mit der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) eine gemeinsame Rahmenordnung.

Gemäss Art. 1 bezweckt die IVöB die Öffnung des Marktes der öffentlichen Beschaffungen der Kantone, Gemeinden und anderer Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben. Sie bezieht Dritte ein, soweit diese durch internationale Verträge verpflichtet werden.

Gleichzeitig setzen die Kantone das Bundesgesetz über den Binnenmarkt vom 6. Oktober 1995 (BGBM) um. Ausserkantonale Anbieterinnen und Anbieter dürfen nicht schlechter behandelt werden als solche aus dem eigenen Kanton.

Die IVöB ist wie das BöB eine Rahmenordnung. Im Nachgang zur Inkraftsetzung erliessen die Kantone Ausführungsgesetze. Die geltende Fassung heisst IVöB 2019; die BPUK stellt dazu Faktenblätter und einen Kurzfilm für Anbieter bereit.

Die BPUK stützt die Auftragsvergabe auf drei Prinzipien: Gleichbehandlung aller Anbieter, Verfahrenstransparenz und Rechtsmittel gegen Entscheide zum Ausschreibungs- und Zuschlagsprozedere. Vor der ersten Publikation ist deshalb zu klären, welches Recht gilt, wer Vergabestelle ist und welche internen Kompetenzen für Verfahrenswahl, Evaluation und Zuschlag bestehen.

Nach Auffassung des Bundesgerichts ist der Begriff der öffentlichen Aufgabe weit zu verstehen. Er umfasst sämtliche Aktivitäten, die der Förderung eines öffentlichen Interesses dienen.

Damit ist der Rahmen für Schritt 2 gesetzt: Der anwendbare Erlass bestimmt Verfahrensart, Publikationspflichten und Zuständigkeit. Auf Bundesebene gilt das BöB mit der VöB, auf kantonaler und kommunaler Ebene die IVöB 2019 mit den Ausführungsgesetzen der Kantone.

Angebote sondieren und vergleichen

Schritt 2 sondiert die Marktangebote. Zu klären ist zuerst, welches Regime gilt und welches Verfahren daraus folgt.

Ob ein Geschäft im Staatsvertragsbereich liegt, entscheidet über das anwendbare Regime und die Publikationspflichten. Ein grosser Teil der Beschaffungen, vor allem durch Gemeinden und kleine Kantone, findet im Nicht-Staatsvertragsbereich statt.

Dort gelten die innerstaatlichen und kantonalen Ordnungen; der Markt muss nicht nach GPA-Vorgaben geöffnet werden. Für die Vergabestelle gilt: zuerst den anwendbaren Erlass und den Schwellenwert bestimmen, dann das Verfahren wählen.

Die Sondierung des Marktes hat Grenzen: Sie darf den Wettbewerb nicht verzerren und muss Gleichbehandlung sowie Transparenz wahren. Zulässig ist eine offene Marktabklärung zu Technologien, Standards und am Markt verfügbaren Lösungsfamilien. Voraussetzung ist, dass keine unzulässige Bevorteilung einzelner Anbieterinnen oder Anbieter entsteht und die Ergebnisse dokumentiert werden.

Wer den Markt früh kennt, kann den Leistungsumfang realistisch beschreiben und überteuerte oder unnötig komplexe Spezifikationen vermeiden.

Beim Angebotsvergleich zählen nicht nur Lizenz- oder Abonnementspreise. Gegenüberzustellen sind Bezugsmodell und Betriebsverantwortung, Schnittstellen und Datenformate, Anpassbarkeit, Verfügbarkeit von Fachwissen, Abhängigkeiten von einzelnen Herstellern sowie Kosten über den gesamten Lebenszyklus.

Proprietäre Standardsoftware, Individualentwicklung, Open-Source-Lösungen und Mischformen sind gleichwertig zu prüfen. Für Open Source sprechen häufig Datenhoheit, Prüfbarkeit des Codes und Unabhängigkeit von einem einzelnen Anbieter. Bei proprietären Lösungen können Support und Produktreife einfacher zu beurteilen sein. Informationsangebote wie das OSS Directory erleichtern diese Einordnung.

Für den Angebotsvergleich ist jede Lösung nach derselben Gliederung zu erfassen: Funktionen, Bezugsmodell, Betriebsverantwortung und Einsatzbedingungen. So werden unterschiedliche Produkt- und Dienstleistungsmodelle sachlich vergleichbar.

Halten Sie bei jeder möglichen Lösung fest, welche Anforderungen sie erfüllt, welche Integrationen nötig sind, welche Betriebsleistungen dazugehören und wie Daten bezogen und herausgegeben werden können. Namen allein reichen für eine fachliche Bewertung nicht.

Eine nachvollziehbare Auswahlliste hält für jedes Angebot dieselben Angaben fest. Zuschlagskriterien müssen aussagekräftig und bewertbar sein; sie richten sich nach der beschafften Leistung und dürfen nicht vergabefremd sein (FHNW). Für Software lassen sich Funktionen, Integrationen, Betriebsleistungen und Lebenszykluskosten anhand derselben Kriterien vergleichen; Kriterien und Gewichtung sind vor der Bewertung festzulegen.

Vergleichbar werden diese Angaben erst, wenn Beschaffungsgegenstand und Betriebsverantwortung feststehen. Erst dann lassen sich Bezugsmodell, Schnittstellen, Datenformate, Anpassbarkeit, Fachwissen, Herstellerabhängigkeit und Lebenszykluskosten belastbar gegenüberstellen.

Ausschreibung und Vergabe durchführen

Die Ausschreibung setzt den Bedarf aus Schritt 1 und die Marktkenntnis aus Schritt 2 in ein Verfahren um. Sie führt zum Zuschlag und damit zu Schritt 3.

Auf simap.ch finden Anbietende interessante Aufträge; Vergabestellen erreichen dort Beschaffungen zu einem optimalen Preis-Leistungs-Verhältnis. Die Plattform ist das Arbeitsmittel, über das Publikation und Angebotseingabe laufen.

Am Anfang steht die Leistungsbeschreibung. Sie soll funktional formulieren, was erreicht werden soll, statt eine bestimmte Marktlösung zu umschreiben, und die zwingenden technischen, organisatorischen und rechtlichen Vorgaben klar benennen.

Dazu gehören Mengen, Termine, Schnittstellen, Datenschutz- und Sicherheitsanforderungen sowie Angaben zu Betrieb und Support. Parallel werden die Zuschlagskriterien festgelegt und gewichtet, damit die Evaluation nachvollziehbar bleibt. Eignungs- und Zuschlagskriterien sind sauber zu trennen.

Die Verfahrenswahl richtet sich nach anwendbarem Recht und Auftragswert. Üblich sind offene Verfahren, selektive Verfahren mit Präqualifikation, Einladungsverfahren und, unter engen Voraussetzungen, freihändige Vergaben.

Über dem massgebenden Schwellenwert ist die Ausschreibung auf der öffentlichen Plattform zu publizieren. Die Ausschreibungsunterlagen müssen so vollständig sein, dass alle Anbieterinnen und Anbieter dieselben Chancen haben. Fragen und Antworten sind für alle offenzulegen; wesentliche Änderungen am Leistungsumfang erfordern eine angemessene Fristerstreckung.

Die gemeinsame offizielle elektronische Plattform von Bund, Kantonen und Gemeinden ist simap.ch. Seit dem 1. Juli 2024 steht eine neue produktive Plattform zur Verfügung. Für Schulung und Übungen gibt es educ.simap.ch; die auf der alten simap-Plattform veröffentlichten Publikationen können auf archiv.simap.ch gesichtet werden.

Auf simap.ch müssen alle Ausschreibungen, Abbrüche und Zuschläge im selektiven und offenen Verfahren sowie alle freihändigen Zuschläge über den Schwellenwerten für das Einladungsverfahren publiziert werden. Das Grundangebot ist unentgeltlich; Zusatzleistungen wie Abonnemente für automatisierte Profilsuchen und die API-Nutzung können in Rechnung gestellt werden.

Der Verein simap.ch betreibt das Informationssystem als Non-Profit-Organisation und stellt weiterführende Informationen über das Beschaffungswesen in der Schweiz bereit. Die allgemeinen Geschäftsbedingungen regeln die Bereitstellung von Informationen und die Nutzung der Plattform zwischen Auftraggebenden und möglichen Anbietenden.

Jede Person, die nicht bloss Publikationen sichten möchte, benötigt ein persönliches Konto. Dieses wird mit Profilen verknüpft; die Unterlagen sind registrierten Anbieterinnen zugänglich, nachdem sie «Interesse bekunden» betätigt haben. Beschaffungsstellenprofile sind einer der vier Ebenen zuzuordnen: Kanton, Gemeinden, Träger kantonaler Aufgaben, Träger kommunaler Aufgaben.

Das Kompetenzzentrum prüft, ob ein neues Beschaffungsstellenprofil korrekt erfasst ist. Eine nachträgliche Änderung der Zuordnung ist nicht möglich; die richtige Zuordnung ist auch für die Vergabestatistik wichtig. Dienststellen kantonaler Departemente werden unter dem entsprechenden Departement eingetragen; Anstalten mit Rechtspersönlichkeit, Zweckverbände und juristische Personen des Privatrechts sind Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben.

Seit Februar 2025 kann die Mitarbeit von Ingenieurbüros und Beratungsunternehmen bei Beschaffungsstellen auf einzelne Projekte beschränkt werden. Das Projekt KISSimap.ch entwickelt die Plattform weiter; die ersten sechs Erklärvideos stehen in der Online-Hilfe bereit. Ergänzend stehen Anleitungen und eine Kurzanleitung für Anbieter zur Verfügung.

Angebote können elektronisch eingegeben werden; die AGB wurden per 1. Januar 2025 um die Online-Angebotseingabe ergänzt. Mitarbeitende einer Beschaffungsstelle sehen Unterlagen der eigenen Stelle erst, wenn das Konto mit dem betreffenden Profil verknüpft ist und die Mitarbeit angefragt wurde.

Bei der Evaluation werden die Angebote zuerst auf Vollständigkeit und Einhaltung der formalen Vorgaben geprüft, danach nach den bekanntgegebenen Kriterien bewertet. Bereinigungen von unwesentlichen Punkten sind zu dokumentieren, ebenso die Begründung der Rangfolge. Das Ergebnis soll gegenüber den Bietenden nachvollziehbar sein.

Für die Beschaffungsverfahren gelten die Vorgaben gemäss BöB und IVöB sowie allfällig weitere anwendbare Vorgaben. Eine saubere Dokumentation ist die Grundlage dafür, dass der Entscheid im Rechtsmittelverfahren Bestand hat.

Zuschlag, Softwarevertrag und Rechtsschutz

Schritt 3 ist der Vertrag. Er hält fest, was der Bedarf verlangt und was der Markt anbietet; Zuschlag und Rechtsschutz rahmen ihn ein.

Der Zuschlag teilt den Auftrag einem Angebot zu. Er ist den Beteiligten mitzuteilen und zu begründen, damit die Bewertung überprüfbar wird.

Zwischen Eröffnung des Entscheids und Vertragsabschluss liegt die Beschwerdefrist. Nach IVöB darf der Vertrag mit dem berücksichtigten Anbieter erst nach Ablauf der Frist für die Beschwerde gegen den Zuschlag abgeschlossen werden, ausser das kantonale Verwaltungsgericht hat einer Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt (Art. 42 Abs. 1). Planen Sie Mitteilung und Vertragsunterzeichnung entsprechend.

Zu unterscheiden sind der Vertrag über die Software und das Regelwerk der Beschaffungsplattform. Der Softwarevertrag regelt Laufzeit, Leistung und Ausstieg, die Plattform-AGB regeln die Nutzung.

Ein Softwarevertrag sollte den Leistungsumfang nach Modulen, Nutzenden und Integrationen beschreiben und festlegen, wie die Abnahme geprüft wird. Für Gebühren gehören Preisbestandteile, nutzungsabhängige Berechnung und Bedingungen für Änderungen hinein; Laufzeit, Verlängerung und Kündigung sind eindeutig zu formulieren.

Bei Cloud- und SaaS-Lösungen regelt der Vertrag, wer Betrieb, Wartung und Updates verantwortet und wie Service Levels gemessen und ausgewiesen werden. Er beschreibt zudem Meldewege bei Störungen und Sicherheitsvorfällen sowie die Mitwirkungspflichten beider Seiten.

Für Personendaten und vertrauliche Geschäftsdaten sind Zweck, Zugriffsrechte, Unterauftragnehmende und Speicherorte so zu vereinbaren, dass die Organisation ihre Pflichten erfüllen kann. Der Vertrag hält fest, welche Daten bearbeitet werden und wie Änderungen an den Leistungen kommuniziert werden.

Für den Ausstieg sind Datenformate, Exportumfang, Übergabeweg und Unterstützung beim Wechsel zu vereinbaren. Legen Sie auch fest, wann Zugänge enden, welche Daten gelöscht werden und wie die Löschung bestätigt wird.

Ein Abnahme- und Änderungsprozess verhindert, dass sich Erwartungen erst im Betrieb klären. Halten Sie fest, wer Änderungen freigibt, wie Zusatzleistungen beauftragt werden und wie Abweichungen von vereinbarten Leistungen behandelt werden.

Bei Individualentwicklung sind Rechte an Software und Daten, Mitsprache bei Änderungen und die Möglichkeit, sich von einzelnen Anbietern lösen zu können, zentral. Wer den Vertragsabschluss an den tatsächlichen Lebenszyklus der Lösung knüpft, vermeidet spätere Wechselkosten.

Rechtsschutz ist ein tragendes Element des Systems: Die BPUK führt aus, dass sich die Auftragsvergabe unter anderem auf Rechtsmittel gegen Entscheide zum Ausschreibungs- und Zuschlagsprozedere stützt.

Welche Rechtsmittelinstanz zuständig ist, bestimmt der anwendbare Erlass. Im kantonalen IVöB-Bereich nennt die Vereinbarung das kantonale Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde (Art. 42 Abs. 1).

Weil Verfahrensfehler den ganzen Entscheid gefährden können, ist die lückenlose Dokumentation von Kriterien, Bewertung und Kommunikation die wirksamste Vorsorge.

Digitale Souveränität und Betrieb sichern

Für die Softwarebeschaffung ist digitale Souveränität ein Bewertungskriterium: Sie betrifft Betrieb, Datenzugang und Ausstieg.

Sie ist über alle drei Schritte zu prüfen: beim Bedarf, beim Angebotsvergleich und im Vertrag. Beim Ausstieg entscheidet sie, ob die Organisation handlungsfähig bleibt.

Digitale Souveränität bedeutet, die eigene Organisation handlungsfähig zu halten. Bei der Softwarebeschaffung zeigt sie sich darin, ob die Organisation über Daten, Betriebsoptionen und einen möglichen Anbieterwechsel entscheiden kann.

Für die öffentliche Hand heisst das: Sie soll entscheiden können, welche Lösungen sie zu welchen Bedingungen einsetzt und wie sie im Ernstfall darauf zugreift. Das gilt auch, wenn sie Teile davon von Infrastrukturpartnern bezieht.

Vor diesem Hintergrund sind Abhängigkeiten systematisch zu bewerten. Zu prüfen sind technische Bindung an Produkt oder Plattform, wirtschaftliche Bindung durch lange Laufzeiten und Wechselkosten, organisatorische Bindung durch Know-how bei wenigen Personen sowie rechtliche Bindung durch Aufbewahrungs- und Datenschutzpflichten.

Ein wichtiger Indikator: Gelangt die eigene Organisation ohne Mitwirkung eines Anbieters an ihre Daten und kann sie den Betrieb weiterführen? Portierbarkeit, offene Schnittstellen und dokumentierte Datenformate sind praktische Ansatzpunkte. Zum Betrieb gehören ein Betriebsmodell mit klar zugewiesenen Verantwortlichkeiten, ein Update- und Patch-Prozess, ein Notfall- und Wiederanlaufkonzept sowie regelmässige Überprüfungen.

Sicherheits- und Betriebsrisiken gehören in die Beschaffungskriterien. Fragen Sie, wie Sicherheitslücken gemeldet und behoben werden, welche Update-Verantwortung gilt und welche Nachweise für den laufenden Betrieb vereinbart werden.

Prüfen Sie, ob die Lösung in die bestehende Architektur passt und welche Abhängigkeiten entstehen. Schnittstellen, Datenformate, Identitäts- und Berechtigungskonzepte sowie Wiederherstellbarkeit gehören in die technische Bewertung und in den Vertrag.

Für den Betrieb sind Zuständigkeiten zwischen Organisation, Anbieter und allfälligen Infrastrukturpartnern festzuhalten. Vereinbaren Sie, wer Überwachung, Support, Änderungen und Eskalationen übernimmt und wie die Zusammenarbeit dokumentiert wird.

Ein belastbares Ausstiegskonzept beginnt bei der Auswahl: Daten müssen in nutzbarer Form verfügbar bleiben, und alternative Betriebswege sind zu prüfen. Im Vertrag gehören Export, Übergabeunterstützung und Löschung zu den ausdrücklich geregelten Punkten.

Die langfristige Tragfähigkeit lässt sich regelmässig anhand von Kostenarten, Servicequalität, Abhängigkeiten und offenen Risiken überprüfen. Die Ergebnisse helfen, Vertragsoptionen rechtzeitig zu beurteilen und Investitionen in Betrieb und Weiterentwicklung zu planen.

Der Betrieb ist Teil von Schritt 3. Verantwortlichkeiten, Service Levels und der Ausstieg aus der Lösung gehören in den Vertrag; damit schliesst sich der Kreis zu Bedarf und Marktangeboten.